«Quand votre seule politique consiste à infliger des sanctions, alors c’est que vous n’avez pas vraiment de politique», affirmait un collègue du gouvernement très philosophe. Dans le cas de la politique américaine vis-à-vis de la Russie, rien n’est plus vrai. L’administration Biden a l’occasion de proposer une démarche plus cohérente qui ferait avancer les principaux intérêts stratégiques des Etats-Unis. Il appartient aux investisseurs de suivre attentivement l’évolution de la situation pour voir si le nouveau président saura se montrer à la hauteur de cette tâche.

Parmi l’éventail des mesures de sanction traditionnelles déployées la semaine dernière et qui vont de l’expulsion de diplomates au gel d’une poignée de comptes d’entreprises, les marchés ont choisi assez naturellement de centrer leur attention sur l’interdiction faite aux institutions financières américaines d’acheter directement de la dette émise par la Russie. Bien que cette mesure puisse en rappeler une autre, datant de l’ère Trump, qui concernait l’achat direct d’euro-obligations, son impact sur le système financier russe pourrait être potentiellement beaucoup plus important, sans toutefois être exagéré et risquer de perturber les flux financiers internationaux. Joe Biden montre ainsi qu’il est prêt à tirer un trait sur le passé, mais que, si la situation venait à se détériorer davantage, il prendrait d’autres mesures, plus conséquentes.

Ces dernières sanctions ont manifestement été prises en réponse à l’ingérence de la Russie dans les dernières élections américaines, à son implication dans le piratage de SolarWinds et aux primes qu’elle aurait versées aux talibans pour attaquer des troupes américaines. Elles ne visent pas explicitement à punir l’empoisonnement et l’arrestation de la figure de l’opposition Alexei Navalny, cette question ayant déjà été traitée par l’administration américaine dans une déclaration officielle le mois dernier. Et si le président Vladimir Poutine devait les interpréter comme une mise en garde contre toute escalade des tensions à la frontière ukrainienne, c’est tant mieux. Or, c’est précisément là que réside tout le problème des sanctions.

Au mieux, les sanctions constituent un moyen de pression pour faire cesser une action perçue comme inacceptable. Le principe étant que, une fois qu’un pays abandonne ses pratiques répréhensibles, les sanctions sont levées. Vous avez aboli l’apartheid? Nous levons notre embargo. Vous acceptez de limiter votre programme nucléaire? Vos comptes seront débloqués.

Il arrive que les sanctions puissent jouer un rôle symbolique important, voire dissuasif, lorsqu’il est impossible d’envoyer des troupes sur le terrain, et tout aussi impossible de ne pas réagir. Quand la Russie a annexé la Crimée en 2014, l’administration Obama (dont je faisais partie, au sein du Conseil National de Sécurité) a choisi de déployer toute une série de sanctions destinées à punir la Russie pour sa violation du droit international et à dissuader Moscou de s’emparer d’autres territoires ukrainiens. La Crimée est certes restée en mains russes, mais en coordonnant leurs sanctions, les Etats-Unis et l’Europe ont envoyé un message fort et, probablement, contribué à éviter que le conflit ne dégénère.

La détérioration des relations entre les Etats-Unis et la Russie ne découle pas des sanctions. De fait, ces dernières sont devenues le cœur même de la relation entre les deux pays. L’ingérence russe dans l’élection présidentielle de 2016 a poussé l’administration Obama à imposer de nouvelles sanctions, et pour répondre aux affronts commis par la Russie durant le mandat de Donald Trump quelque 40 nouveaux «rounds» de sanctions auront été nécessaires. Même si, de notoriété publique, le successeur de Barack Obama souhaitait réellement améliorer sa relation avec Vladimir Poutine, ce sont les opinions plus belliqueuses du département d’Etat et les pressions du Congrès qui ont prévalu.

Ces sanctions soulèvent deux grands problèmes. Tout d’abord, elles visent une économie qui est aussi vaste qu’intégrée. Qui plus est, la Russie reste l’un des principaux fournisseurs mondiaux de pétrole, d’aluminium et d’or. Des pays de bien moindre envergure tels que l’Afrique du Sud et l’Irak ont résisté des années durant à la pression internationale avant de commencer à céder du terrain. Les sanctions à l’encontre de Rusal, deuxième producteur mondial d’aluminium, ont déjà fortement perturbé les marchés en 2018; or l’Europe reste encore dépendante de la Russie pour son approvisionnement énergétique.

Mais le principal problème apparaît lorsque les sanctions deviennent l’unique mode d’action des Etats-Unis. Les fonctionnaires russes ont alors beau jeu de rappeler que leur pays a été la cible de sanctions économiques et financières américaines pendant la majeure partie des 104 ans qui nous séparent de la révolution bolchévique. Les sanctions dites de «Jackson-Vanik», mises en place en réponse aux restrictions à l’émigration juive établies par l’Union soviétique en 1974 n’ont été levées que bien des années après que le problème a été résolu et elles ont été rapidement remplacées par la loi «Magnitsky», en réponse à des violations des droits de l’homme.

Il ne s’agit pas de remettre en question l’importance de ces principes, et il est évident que les sanctions constituent des armes intéressantes lorsqu’elles donnent des signaux clairs. Mais la Russie reste la deuxième puissance militaire au monde, elle se place au 11e rang sur le plan économique, et elle joue un rôle-clé pour l’avancement de nombreux gros dossiers américains qui vont de l’Irak à la Corée du Nord en passant par le changement climatique.

En annonçant les nouvelles sanctions et en suggérant l’idée d’une rencontre avec Vladimir Poutine l’été prochain, en Europe, Joe Biden a clairement indiqué qu’il souhaitait établir une relation «stable et plus prévisible». La participation éventuelle du président russe au sommet virtuel organisé par les Etats-Unis à l’occasion du «Jour de la Terre» ce jeudi pourrait déjà donner quelques indications sur l’avenir de la relation, alors que tous les regards restent rivés sur les mouvements de troupes près du Donbass.

Les marchés financiers ont poussé un soupir de soulagement face à une série de sanctions relativement limitées. Mais ce répit pourrait être de courte durée, si les évènements se précipitent et si les sanctions concernant la dette souveraine se répercutent sur les marchés secondaires. Pour l’heure, les investisseurs devraient rester attentifs et regarder si ces sanctions débouchent ou non sur un véritable engagement politique.