Le plan de relance de l’UE, un an après sa conception

Bruno Cavalier, ODDO BHF AM

3 minutes de lecture

Le NGEU est une réponse ponctuelle au choc économique. La question de la révision des règles fiscales se posera dans un second temps.


©Keystone

Il y a un an environ, les chefs d’Etat et de gouvernement de l’UE tombaient d’accord pour lancer un programme de dépenses d’investissement, dont une bonne partie serait couverte par des subventions de l’UE. C’était là une décision historique. Depuis, chaque pays a défini ses projets, soumis son plan à la Commission, et les premiers fonds devraient être déboursés cet été. Le chiffre global (environ 3% du PIB sur six ans) peut paraître modeste, mais comme il est concentré sur le sud et l’est de la zone, les pays concernés auront une forte impulsion budgétaire. L’Italie de Mario Draghi devrait en être l’un des principaux bénéficiaires.

NGEU, un bazooka fiscal pour la périphérie

L’accord de juillet 2020 prévoyait un plan de relance (Next Generation EU - NGEU) de 750 milliards d’euros dont la principale part serait la Recovery & Resilience Facility (RRF) pour 672 milliards d’euros. Sur ce montant théorique, 46% seraient des subventions, et le reste des prêts. Ce plan avait été conçu pour surmonter l’un des défauts principaux de l’UE, à savoir l’absence de stabilisation commune et l’absence de coordination.

C’est l’Union européenne qui s’endette pour accorder les aides aux pays.

L’originalité du NGEU est double. D’une part, il prévoit une large redistribution de ressources entre pays, sans toutefois franchir la ligne jaune d’une mutualisation des dettes. C’est l’Union qui s’endette pour accorder les aides aux pays. La part versée sous forme de subventions n’est pas prise en compte dans le calcul du ratio de dette de chaque pays. D’autre part, le NGEU s’inscrit dans le programme de modernisation présenté par la Commission issue des élections européennes de 2019. Pour obtenir les aides de l’UE, les pays doivent démontrer que leurs plans contiennent une part minimale de 37% pour la transition énergétique et de 20% sur la transformation digitale. Comme certaines dépenses d’investissement peuvent répondre à plusieurs objectifs, il n’est pas toujours facile d’allouer chaque dépense dans les grandes rubriques définies par l’UE.

Selon le décompte que le think tank Bruegel a fait des plans déjà connus, 43% des dépenses en moyenne seraient consacrées au verdissement et 28% à la digitalisation. Il y a des écarts notables entre pays en fonction des priorités locales. Ainsi, tous les pays ont demandé la totalité des subventions auxquelles ils ont droit, pour un montant cumulé de 330 milliards d’euros, mais seuls les pays de la périphérie du Sud et de l’Est ont aussi soumis des demandes de prêts. 

Au total, les ressources demandées dans le cadre du RRF s’élèvent à 496 milliards d’euros, soit environ les deux tiers du montant théorique. Cela représente environ 0,6% du PIB par an sur la période 2021-2026 prévue pour le NGEU, mais cette moyenne de l’UE masque de très grandes différences. Par exemple, sous l’impulsion de son Premier ministre, Mario Draghi, l’Italie a clairement opté pour faire un usage maximal des ressources mobilisables, soit près de 2% du PIB par an sur les six prochaines années.

Tenir compte de l’effet multiplicateur

Le montant absolu des plans de dépenses n’est qu’un des éléments d’appréciation des efforts de relance. Il faut aussi examiner l’effet multiplicateur des dépenses sur l’activité. Cette estimation est notoirement difficile. Le multiplicateur tend à être plus fort quand l’écart de production est plus large. Il varie dans le temps et selon l’outil fiscal (dépenses vs impôt, consommation vs investissement). Dans leurs plans, l’Allemagne, la France et l’Italie retiennent un effet multiplicateur environ égal à deux. Cela implique qu’une dépense additionnelle moyenne de 0,6% élèverait le PIB européen de 1,2 point par rapport au scénario contrefactuel sans plan de relance. Pour l’Italie, l’effet serait plutôt de 3 points, pour la France et l’Allemagne de 0,5 point. Ce sont des estimations certes assez optimistes mais qui sont admissibles au vu de la littérature récente.

Les priorités accordées à l’environnement et au digital
font l’objet d’un large consensus partisan.

Une autre source d’incertitude touchant aux effets du plan de relance européen concerne les montants réellement dépensés. Il est possible qu’une partie des dépenses prévues auraient eu lieu quoi qu’il arrive, ce qui viendrait réduire l’effet de relance. On sait aussi qu’avec les fonds structurels de cohésion près de la moitié n’est pas utilisée en raison de problème de cofinancement, de lourdeurs bureaucratiques ou d’alternance politique. Ces risques sont a priori réduits dans le cas présent. Les priorités accordées à l’environnement et au digital font l’objet d’un large consensus partisan.

Sur l’axe solidarité/efficacité des politiques budgétaires, le NGEU est à l’opposé de l’accord de Deauville d’octobre 2010 entre la chancelière allemande et le président français de l’époque. Le NGEU assure une impulsion fiscale structurellement expansionniste dans les pays qui ont le plus besoin d’améliorer leur potentiel de croissance. Il est notable toutefois que des personnes éminentes, comme Wolfgang Schäuble, restent attachées à un «logiciel» budgétaire propice à aggraver les problèmes de dette plutôt qu’à les atténuer.

Le NGEU est conçu comme une réponse ponctuelle au choc économique causé par la pandémie. Ceux qui ont résisté à cet accord et l’ont accepté à contre-cœur insistent sur le fait que le NGEU est unique. Ils ne veulent pas que cet outil, même s’il prouve son efficacité, amène l’UE à le rendre permanent, au risque d’amoindrir la responsabilité de chaque Etat et d’avancer vers une «union de transferts». Ce genre de craintes fait fi des ordres de grandeur. Au maximum, l’UE émettra 800 milliards d’euros de dette, soit environ 3% du PIB européen. Par comparaison, le ratio de dette publique avoisine déjà 100% du PIB en moyenne dans les pays de la zone euro. Ce chiffre dépasse de beaucoup le fameux seuil de Maastricht (60%), mais il n’y plus grand monde pour penser que ce chiffre a la moindre justification ou qu’il est un guide utile des choix budgétaires à moyen terme.

Une fois que l’Europe sera solidement installée dans la reprise, il sera temps de revisiter la question des règles fiscales. Diverses propositions existent en ce sens. Il est établi que la soutenabilité de la dette publique dépend moins de son niveau absolu que des conditions de son refinancement (l’écart entre taux d’intérêt et taux de croissance, la part des recettes fiscales absorbée par le service de la dette). Aucune règle, aussi complexe soit-elle, ne peut tenir compte de toutes les contingences des choix budgétaires et distinguer les bons et les mauvais comportements. Seule une autorité vraiment indépendante peut y parvenir, mais sur un sujet qui touche de si près à la souveraineté des Etats, le débat s’annonce difficile.

A lire aussi...