Les contraintes budgétaires des banques centrales

Kenneth Rogoff, Université de Harvard

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Les autorités monétaires qui pensent que la politique fiscale à elle seule sauvera le monde risquent de vivre des lendemains qui déchantent.

Si vous interrogez la plupart des dirigeants de banques centrales du monde sur leur plan pour faire face à la prochaine récession de taille normale, vous serez surpris de voir combien parmi eux (au moins dans les économies avancées) vont vous répondre: «la politique budgétaire». Compte tenu de la haute probabilité d'une récession au cours des deux prochaines années – d'environ 40% aux États-Unis, par exemple – les autorités monétaires qui pensent que la politique fiscale à elle seule sauvera le monde risquent de vivre des lendemains qui déchantent.

Certes il est vrai qu'avec des politiques de taux d'intérêt proches de zéro dans la plupart des économies avancées (et à peine supérieures à 2% même pour la croissance rapide des États-Unis), il y a peu de marge de manœuvre pour la politique monétaire dans une récession, à moins de faire preuve d'une grande créativité. La meilleure idée consiste à créer un environnement dans lequel les politiques de taux d'intérêt négatif peuvent être utilisées de façon plus complète et plus efficace. Cela finira par arriver, mais en attendant, la surdépendance actuelle vis à vis de la politique budgétaire anticyclique est dangereusement naïve.

Une récession typique d'une économie avancée ne dure qu'un an,
alors que la politique fiscale prend quelques mois pour être adoptée.

Il existe de grandes différences institutionnelles entre les banques centrales technocratiques et les législatures politiquement instables qui contrôlent les dépenses et la politique fiscale. Gardons à l'esprit qu'une récession typique d'une économie avancée ne dure qu'un an, alors que la politique fiscale, même dans le meilleur des cas, prend toujours au moins quelques mois pour être simplement adoptée.

Dans certaines petites économies – par exemple, le Danemark (avec 5,8 millions d'habitants) – il existe un large consensus social pour augmenter les dépenses budgétaires par rapport au PIB. Certaines de ces dépenses peuvent facilement être promues durant une récession. Dans de nombreux autres pays toutefois, notamment aux États-Unis et en Allemagne, il n'y a pas d'accord de ce genre. Même si progressistes et les conservateurs voulaient conjointement élargir le gouvernement, leurs priorités seraient très différentes. Aux États-Unis, les Démocrates pourraient militer en faveur de nouveaux programmes sociaux pour réduire les inégalités, alors que les Républicains pourraient préférer l'augmentation des dépenses en matière de défense ou de protection des frontières. Tout spectateur ayant assisté en septembre dernier aux audiences de confirmation devant le Sénat américain du Juge de la Cour suprême Brett Kavanaugh ne peut pas croire sérieusement que ce groupe soit capable d'une politique budgétaire technocratique fine.

Cela ne signifie pas que la relance budgétaire doive être totalement exclue de la prochaine récession. Mais cela ne signifie pas qu'elle ne peut pas être la première ligne de défense, comme l'espèrent de trop nombreux dirigeants de banques centrales. La plupart des pays avancés ont un retard considérable dans leurs projets d'éducation et d'infrastructure à haut rendement, bien que la plupart nécessitent beaucoup de temps pour leur planification et leur mise en œuvre. Si les économistes de tendance gauche estiment que la politique budgétaire est la principale voie de sortie d'une récession en 2019 ou en 2020, ils devraient faire du lobbying auprès du gouvernement pour préparer un train de mesures prêtes pour la récession. L'ancien président américain Barack Obama voulait créer une banque d'infrastructure en partie à cette fin: fait révélateur, l'idée n'a jamais vu le jour.

De nombreux observateurs préconisent le renforcement
de «stabilisateurs automatiques» tels que les allocations chômage.

De même, de nombreux observateurs préconisent le renforcement de «stabilisateurs automatiques» tels que les allocations chômage. L'Europe, avec des niveaux beaucoup plus élevés d'assurance sociale et de fiscalité, a des stabilisateurs automatiques d'autant plus forts que les États-Unis ou le Japon. Lorsque les revenus diminuent, les recettes fiscales diminuent et les indemnités d'assurance augmentent, en fournissant de la sorte une relance budgétaire anticyclique intégrée. Mais les partisans des stabilisateurs automatiques plus élevés attachent trop peu d'attention aux effets incitatifs négatifs attachés à l'augmentation des dépenses publiques et des impôts nécessaires pour les financer.

Pour être clair, comme de nombreux économistes universitaires, je suis en faveur d'une augmentation significative des impôts et des transferts aux États-Unis en réponse aux inégalités croissantes. Mais s'il existait un large consensus politique en faveur d'une évolution dans cette direction, elle se serait déjà produite.

Un concept plus exotique consiste à créer un conseil budgétaire indépendant chargé de publier des prévisions économiques et des recommandations sur la taille globale des budgets et des déficits budgétaires. Cette idée revient à créer une institution de politique budgétaire parallèle à la banque centrale pour la politique monétaire. Plusieurs pays, dont la Suède et le Royaume-Uni, ont adopté de nombreuses versions édulcorées de cette idée. Le problème est que les législateurs élus ne veulent pas céder le pouvoir, en particulier sur les impôts et les dépenses.

Les dirigeants de banques centrales qui prennent au sérieux
la préparation des futures récessions devraient se montrer très vigilants.

On peut comprendre pourquoi les dirigeants de banques centrales ne veulent pas se compromettre dans certaines des politiques monétaires les plus démentes qui ont été proposées, par exemple celle de «l'argent hélicoptère» (ou celle plus ciblée de «l'argent drone») selon laquelle la banque centrale émet de la monnaie et la remet aux citoyens. Une telle politique est bien évidemment de la politique budgétaire déguisée – et le jour où une banque centrale commencera à la mettre en place de façon massive sera celui où elle perdra toute velléité d'indépendance. D'autres ont plaidé en faveur d'une augmentation des objectifs d'inflation, mais cela soulève une série de problèmes, notamment le fait de porter atteinte à des décennies d'efforts déployés par les banques centrales pour établir la crédibilité autour de 2% d'inflation.

Si la politique budgétaire n'est pas la principale réponse à la prochaine récession, quelle est alors cette réponse? Les dirigeants de banques centrales qui prennent au sérieux la préparation des futures récessions devraient se montrer très vigilants sur des propositions relatives aux modalités de paiement des intérêts sur l'argent, à la fois positifs et négatifs, ce qui est de loin la solution la plus élégante. Il est temps de fourbir les instruments des banques centrales. Le recours excessif à la politique budgétaire anticyclique ne fonctionnera pas mieux dans ce siècle que par le passé.

Copyright: Project Syndicate, 2018.

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