De nombreux pays de l’Union européenne, à commencer par l’Allemagne, partent du principe qu’une augmentation des dépenses de défense permettra automatiquement de disposer des capacités nécessaires pour assurer la sécurité de l’Europe. Mais s’ils poursuivent ces dépenses de manière isolée, ils ne feront que perpétuer ce système de défense fragmenté et obsolète qui les rend dépendants des États-Unis depuis plus de 70 ans – et risquent même de créer de nouveaux risques.
En matière de défense, l’Europe est confrontée à trois problèmes principaux: une technologie obsolète, un manque d’envergure et une gouvernance inefficace. La guerre en Ukraine a mis ces trois problèmes en évidence. Alors que l’Ukraine utilise des technologies innovantes et agiles pour résister à l’arsenal conventionnel bien plus important de la Russie, les limites des systèmes hérités du passé sont devenues flagrantes. Pourtant, l’Europe n’a pas encore pleinement saisi l’opportunité que cette guerre a créée pour tester de nouveaux systèmes d’armes, augmenter la production des plus efficaces d’entre eux et traduire cet effort en progrès en matière de consolidation institutionnelle.
Si la fragmentation institutionnelle et du marché actuelle persiste, une augmentation des dépenses de défense pourrait devenir politiquement intenable. Des études indiquent que le soutien populaire au réarmement est plus fort lorsque les citoyens perçoivent ces dépenses supplémentaires comme s’inscrivant dans un projet de sécurité européen crédible. Ils soutiennent une augmentation des dépenses de défense, mais uniquement si celle-ci fait suite, et non pas précède, à une consolidation au niveau européen.
Le soutien de l’opinion publique risque de s’affaiblir si les nouvelles ressources semblent entraîner des doublons inefficaces et évitables entre les pays, augmentant ainsi le coût global du comblement des lacunes en matière de capacités. Cela soumettrait les gouvernements à une pression croissante pour générer des retombées industrielles nationales suffisamment importantes pour justifier une hausse des dépenses de défense, ce qui pourrait se faire au détriment des programmes sociaux, des mesures climatiques et de dépenses publiques plus crédibles favorisant la croissance.
A l’heure actuelle, l’Allemagne semble encline à faire cavalier seul.
Certes, l’augmentation des dépenses des pays européens se traduira par des arsenaux plus importants, même si cela se fait de manière inefficace. Mais une Europe plus lourdement armée n’est pas nécessairement une Europe plus sûre. Tant que les États agiront principalement par le biais de leurs systèmes de défense nationaux, l’Europe restera stratégiquement exposée. Si les grands pays sont dirigés par des partis nationalistes, le risque d’une manœuvre imprudente ou d’une erreur de calcul désastreuse s’accroît.
La souveraineté est souvent invoquée pour justifier des actions nationales non coordonnées en matière de défense. Mais il s’agit là d’un faux-fuyant. Bon nombre des capacités les plus importantes pour l’autonomie stratégique dépassent les moyens même des plus grands États européens.
Les pays européens ont donc deux choix: soit ils conservent le contrôle de leurs achats tout en restant dépendants des États-Unis pour les capacités critiques, soit ils collaborent avec leurs partenaires européens pour développer ces capacités. La mise en commun de la demande, la coordination des achats et la consolidation de la production pourraient réduire la marge de manœuvre nationale sur les contrats individuels, mais elles renforceraient la capacité de l’UE à se défendre et, par là même, sa souveraineté collective.
Comme nous l’avons déjà souligné ailleurs, seule une véritable Union européenne de la défense peut garantir une sécurité partagée à long terme. À moyen terme, cependant, il est possible d’accomplir beaucoup grâce à des accords et des engagements politiques qui ne nécessitent pas d’intervention au niveau des traités.
Une première étape consiste à intégrer les investissements militaires dans un cadre européen qui limite les doublons et favorise l’interopérabilité ainsi que les achats communs par un plus grand nombre de partenaires que ne l’exige actuellement l’instrument de financement «Security Action for Europe» (SAFE). (Dans le cadre du SAFE, deux pays suffisent pour s’engager dans des «achats communs».) Dans ce cadre, il convient de distinguer les investissements qui se contentent de maintenir les chaînes de production nationales existantes de ceux qui créent des moyens européens partagés. S’il peut être plus facile d’obtenir un soutien politique pour les premiers, ce sont les seconds qui sont les plus susceptibles de générer des capacités exploitables et de réduire les coûts unitaires, ce qui les rend essentiels à la sécurité européenne.
Sans un cadre européen capable de tirer parti des économies d’échelle, les capacités de défense de l’Europe resteront limitées, quel que soit le montant des dépenses engagées. Or, à l’heure actuelle, l’Allemagne semble encline à faire cavalier seul.
Grâce à l’exemption permanente des emprunts liés à la défense des plafonds constitutionnels d’endettement, et à une interprétation favorable des règles budgétaires de l’UE, la capacité de l’Allemagne à dépenser en matière de défense est considérable. Selon nos calculs, lorsque le pays atteindra son objectif de dépenses annuelles de défense de 200 milliards d’euros (229 milliards de dollars) – probablement vers 2030 –, celles-ci représenteront environ la moitié des dépenses totales de défense de l’UE.
Compte tenu de ce pouvoir d’achat asymétrique, la tentation est forte pour l’Allemagne de contourner la machine de coordination européenne, trop lente à réagir. Le pays s’est déjà retiré de projets communs phares, tels que le Future Combat Air System avec la France, et s’est empressé d’acquérir des solutions de défense non européennes disponibles sur le marché. Cette approche menace de fracturer l’effort de défense commun de l’intérieur.
En tant que première économie de l’UE, l’Allemagne est aujourd’hui confrontée à un choix qui ne lui est pas étranger: soit elle agit de manière indépendante, soit elle endosse le rôle d’une hégémonie bienveillante. Si elle adopte une approche unilatérale – et, pire encore, incite d’autres pays à suivre son exemple –, l’UE pourrait bien rester entièrement dépendante des États-Unis pour des moyens clés tels que les communications par satellite en orbite terrestre basse, les systèmes de renseignement et de ciblage, la défense aérienne balistique, les armes nucléaires et les capacités de transport stratégique. Il s’agit là de véritables biens publics européens, qui doivent être financés et mis en œuvre au niveau de l’UE.
À l’instar de la sécurité à long terme de l’Europe, une solution durable à cette nouvelle «question allemande» pourrait bien résider dans l’Union européenne de la défense. Alors que le mur de Berlin tombait, le chancelier allemand Helmut Kohl, le président français François Mitterrand et le président de la Commission européenne Jacques Delors ont réussi à ancrer l’Allemagne réunifiée en Europe en lançant la monnaie unique. Aujourd’hui, c’est une union de défense à part entière qui doit constituer ce point d’ancrage.
Il n’est pas certain que le chancelier Friedrich Merz, le président Emmanuel Macron et la présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen fassent preuve de la même vision et de la même volonté politique que leurs prédécesseurs. Mais le temps presse. L’année prochaine, les élections dans plusieurs pays de l’UE feront grimper le «taux d’actualisation politique» – cette préférence des dirigeants pour des politiques qui produisent rapidement des bénéfices visibles – et rendront plus difficiles les décisions audacieuses, notamment en matière de défense.
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