Dans son discours devant l'Assemblée générale des Nations unies (AGNU) la semaine dernière, le président américain Donald Trump a affirmé avoir «mis fin à sept guerres interminables» – une exagération certaine, bien que son administration ait contribué à faire la paix dans plusieurs conflits régionaux. Trump a ensuite reproché à l'ONU son inaction. «Tout ce qu'elles semblent faire, c'est écrire une lettre très ferme, puis ne jamais y donner suite», a-t-il déclaré. «Ce sont des mots vides de sens, et les mots vides de sens ne résolvent pas les guerres.»
Il m'est pénible d'admettre qu'il a largement raison en ce qui concerne le rôle actuel de l'ONU en matière de paix et de sécurité. Comme l'illustrent la guerre en Ukraine et la destruction de Gaza et de ses habitants, l'ONU est impuissante lorsque les cinq membres permanents du Conseil de sécurité sont en désaccord. La Russie et la Chine opposent leur veto à toute tentative de tenir la Russie pour responsable de son invasion massive de l'Ukraine, tandis que les États-Unis bloquent l'action collective mondiale visant à protéger les Palestiniens et à créer une sécurité durable pour Israël et une Palestine naissante.
Trump a bien parlé du «formidable potentiel» de l'ONU. Personne ne doit cependant être dupe: sa politique étrangère contrevient de manière flagrante à la lettre et à l'esprit de la Charte des Nations unies. C'est un réaliste de la vieille école qui, comme le président russe Vladimir Poutine et le président chinois Xi Jinping, valorise la souveraineté nationale et l'intérêt personnel par-dessus tout. S'il veut envahir ou contraindre économiquement d'autres pays, ou détruire des bateaux dans les eaux internationales pour avoir prétendument transporté des drogues illicites, il le fera.
Étonnamment, pendant le discours de Trump, de nombreux dirigeants mondiaux ont ri aux bons endroits et applaudi aux moments opportuns, flattant le président américain en public pour améliorer leurs chances de conclure des accords avec lui en privé.
Certes, les États-Unis ont déjà ignoré la Charte des Nations unies, en s'engageant dans des guerres par procuration dans le monde entier pendant la guerre froide et, surtout, en envahissant l'Irak en 2003. Néanmoins, un ordre économique et de sécurité international, avec des règles, des institutions et des processus, a existé pour faire face aux crises mondiales, et a souvent été couronné de succès. Malgré tous les défauts de l'ONU, un retour à la politique d'équilibre des pouvoirs du dix-neuvième siècle, sans aucune restriction sur l'utilisation de la force, serait bien pire.
Alors, quelle est la prochaine étape? En marge de l'Assemblée générale des Nations unies, de nombreux chefs d'entreprise et représentants de groupes religieux, de groupes de réflexion, d'institutions éducatives et scientifiques et de philanthropies se sont réunis pour discuter de différentes versions de cette question. Des dizaines de réunions ont eu lieu dans toute la ville pour discuter des idées sur ce que pourrait être un nouvel ordre international.
Cette activité désordonnée et décentralisée peut être comparée aux diverses réunions qui ont eu lieu pendant la Seconde Guerre mondiale dans la perspective de la conférence de San Francisco de 1945, qui a donné naissance aux Nations unies. Le monde d'aujourd'hui est beaucoup plus complexe: le nombre de pays membres de l'ONU a presque quadruplé et le champ des acteurs non étatiques capables d'agir efficacement au niveau mondial s'est considérablement élargi. Pourtant, l'effervescence reste importante.
Les partisans de longue date de la réforme de l'ONU voient deux grandes possibilités de changement. La première est un ordre international organisé et dirigé par des puissances moyennes – pour l'instant, essentiellement tout pays qui n'est ni une grande puissance ni un petit État. La seconde option, qui pourrait coexister avec un ordre de puissances moyennes, est un arrangement souple et informel créé par des coalitions croisées d'États et d'acteurs non étatiques qui s'efforcent de contrer les menaces et d'apporter des changements positifs aux niveaux sous-régional, régional et mondial. Il s'agit en quelque sorte d'un tatou dont les échelles se chevauchent.
Dans l'immédiat, alors que les diplomates entreprennent des actions de suivi dans le sillage de l'AGNU, je propose deux séries de réunions entre des pays clés afin de déterminer comment le monde peut mener les affaires diplomatiques sans les États-Unis, ou peut-être en parallèle avec eux.
Les premières réunions devraient avoir lieu entre la Chine, le Japon, l'Allemagne, le Royaume-Uni, la France, l'Italie, le Canada et la Corée du Sud, qui fournissent ensemble près de 50% du budget général de l'ONU. Les États-Unis sont depuis longtemps le principal bailleur de fonds de l'ONU; leur part du budget général pour 2025 est estimée à 22%, soit environ 820 millions de dollars. L'organisation ne recevra toutefois probablement qu'une fraction de ce montant, compte tenu de l'ordre exécutif de Trump mandatant un examen du financement et de l'implication des États-Unis dans l'ONU.
Ces huit pays devraient donc envisager de convoquer l'AGNU ailleurs pour les prochaines années, ce qui réduirait l'influence diplomatique des États-Unis et garantirait que tous les délégués puissent assister à la session annuelle. Cela soulignerait également que, contrairement à Trump, qui a clairement exprimé son mépris pour le «mondialisme», la plupart des gouvernements du monde croient encore aux règles qui limitent la souveraineté nationale au service de la mise en place d'une réponse collective aux menaces existentielles.
En tant que deuxième bailleur de fonds des Nations unies, la Chine pourrait tenter d'organiser l'AGNU à Pékin. Il serait cependant plus probable que la réunion se tienne à tour de rôle dans les villes qui accueillent diverses organisations régionales et de l'ONU: Genève (siège européen de l'ONU), Bruxelles (Union européenne), Jakarta (Association des nations de l'Asie du Sud-Est), Addis-Abeba (Union africaine), Riyad (Conseil de coopération du Golfe) et Montevideo (Mercosur).
Les dirigeants du G20, moins la Chine, la Russie et les États-Unis, devraient également se réunir. Ce groupe de puissances moyennes – le Royaume-Uni, la France, l'Allemagne, l'Italie, le Canada, le Japon, la Corée du Sud, l'Australie, l'Indonésie, l'Inde, l'Arabie saoudite, la Turquie, l'Afrique du Sud, le Brésil, le Mexique, l'Argentine, l'UE et l'UA – pourrait prendre des mesures, comme le soulignent Daniel D. Bradlow et Robert H. Wade, pour rendre le G20 plus représentatif. Les quelque 170 pays qui ne sont pas membres du G20 peuvent être peu enclins à approuver l'élargissement de son champ d'action, mais le groupe peut accroître sa responsabilité vis-à-vis de la communauté mondiale.
Comme l'a récemment écrit Stewart Patrick, de la Fondation Carnegie pour la paix internationale, «le monde créé par l'Amérique va disparaître». La gouvernance multilatérale, quant à elle, perdurera. Patrick décrit un système de gouvernance mondiale et régionale comprenant « des milliers d'organisations intergouvernementales, de traités, d'accords consultatifs, d'organisations régionales et sous-régionales, de groupements multipartites, de cours et de tribunaux internationaux, d'organismes normatifs mondiaux et de réseaux transnationaux d'entreprises, d'ONG, d'experts et d'autorités infranationales ». Il reste à voir si, comment et sous la direction de qui tous ces acteurs peuvent produire des décisions claires et une action mondiale efficace. Mais le jeu est lancé.
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