Relance européenne sur le pas de tir. Décollage prévu 2021

Bruno Cavalier, ODDO BHF AM

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De la conception à l’accord, il a fallu deux mois. La mise en oeuvre est prévue pour débuter en 2021, avec une montée en puissance en 2022-2023.


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Les dirigeants de l’Union Européenne (UE) se sont enfin entendus sur le cadre budgétaire de l’UE de la période 2021-2027 et sur le «plan de relance» de 750 milliards d'euros qui lui est associé. Cette issue aurait été impensable il y a peu. C’est là un progrès indéniable. Par rapport au projet initial, des compromis ont dû être faits pour arracher l’accord des pays auto-proclamés frugaux. Le rabais de leur contribution au budget de l’UE est accru. La part des subventions dans le plan de relance est réduite de 66% à 52%. De la conception à l’accord, il a fallu deux mois. La mise en oeuvre est prévue pour débuter en 2021, avec une montée en puissance en 2022-2023.

It’s been a hard day’s night (X4)

L’UE n’a pas d’outil de stabilisation budgétaire. Quand survient un choc, chaque État est supposé agir pour soutenir son économie. Deux problèmes apparaissent alors. Primo, il n’y a pas de coordination entre Etats. Secundo, la réponse de certains pays peut être bridée par diverses contraintes, institutionnelles (Pacte de stabilité) ou financières (taux d’endettement). On en vient alors trop souvent à espérer que la politique monétaire pourra surmonter les insuffisances de la politique budgétaire. Dans les faits, le résultat est que le policy-mix est déséquilibré, et partant sous-optimal.

La crise du coronavirus étant de nature à exacerber ces deux problèmes, une réponse budgétaire commune destinée à favoriser la reprise s’impose comme une nécessité. Ce constat-là est admis, mais ses implications pratiques n’ont rien de trivial. La réunion entre chefs d’État et de gouvernement s’est étalée sur cinq jours et quatre nuits pour aboutir à un accord sur le budget de l’UE et le «plan de relance».

Pourquoi la relance? – Cette question peut paraître absurde aujourd’hui vu ce qu’on sait du choc économique, mais il n’en allait pas de même il y a quelques mois. Au sommet du 26 mars, certains dirigeants européens ne voyaient pas du tout l’utilité de mettre sur pied un soutien budgétaire destinée à aider les pays les plus touchés par la pandémie (souvent ceux ayant le moins de marge de manoeuvre budgétaire). Par ailleurs, beaucoup ne voyaient dans cette idée qu’une manoeuvre pour aboutir à une mutualisation des dettes existantes. L’idée de coronabonds était rejetée en particulier par la chancelière allemande et elle était qualifiée de simple «slogan» par la présidente de la Commission européenne.

La question est de savoir qui s’endette,
qui rembourse, et dans quelles conditions.

En quelques semaines, le PIB a chuté dans des proportions qui sont parfois dix fois plus fortes que ce qu’on observe avec une récession-type durant plusieurs trimestres. Dans ses prévisions du 7 juillet, la Commission prévoit une contraction du PIB de 8,3% en 2020 à l’échelon de l’UE. Sous l’hypothèse que la pandémie reste sous contrôle, la reprise qui vient de s’amorcer se poursuivrait et le rebond serait de +5,8% en 2021. Si tel est le cas, le niveau d’activité en 2021 serait 6% inférieur à ce qu’il aurait été s’il n’y avait pas eu la pandémie. Un tel accroissement de l’output gap requiert de mobiliser le plus de moyens possibles pour soutenir l’économie. Ce point n’est plus à débattre. Il n’est pas exagéré de supposer que tout le monde aurait ainsi quelque chose à gagner. Ainsi, une économie comme l’Allemagne, si sensible à la demande extérieure, a intérêt à ce que l’UE, non seulement ne se désagrège pas (un Brexit, ça suffit), mais qu’elle renoue le plus vite et le plus durablement avec la croissance. Il est notable que le gouvernement allemand, souvent assez réticent sur ces questions, est devenu l’un de ceux qui poussent le plus ardemment pour mettre sur pied le plus vite possible un instrument de relance européen.

Comment faire? – Il va sans dire que l’UE n’avait pas constitué dans la phase haute du cycle économique des réserves permettant de répondre rapidement au choc causé par la pandémie. D’une manière ou d’autre autre, la relance implique un surcroît d’endettement public. La question est de savoir qui s’endette, qui rembourse, et dans quelles conditions. Après la crise financière de 2008, plusieurs pays de la zone euro ont bénéficié de programmes d’aide sous la forme de prêts à des taux bonifiés, ce qui était bienvenu à ce moment-là car ces pays voyaient les marchés de capitaux se fermer. Compte tenu de l’action de la BCE pour fait en sorte que les spreads entre pays ne s’écartent pas trop, cette option n’a plus grand intérêt. La mutualisation des dettes nationales n’est pas réaliste non plus pour des raisons politiques et juridiques. Aucun État ne peut être tenu responsable de la dette de son voisin (article 125 du TFEU).

Pour sortir de l’impasse, la Commission européenne a eu l’idée de mêler deux sujets distincts, la négociation du nouveau budget multi-annuel de l’UE pour la période 2021-2027 et l’élaboration d’un plan de relance. Le plan de relance serait ainsi partie intégrante du nouveau cadre budgétaire. Pour ce faire, il est prévu que l’UE s’endette au-delà de ses ressources propres et alloue les ressources ainsi obtenues à la relance. Cette approche a l’avantage d’avoir un cadre juridique existant (article 122 du TFEU) et d’avoir déjà été suivie en 2010 quand fut créé l’EFSM, ancêtre provisoire de l’ESM. En somme, pour sortir d’un problème insoluble (financer la relance), la Commission est venue le greffer sur un problème lui-même complexe, à savoir la négociation budgétaire multi-annuelle. L’intérêt de cette approche jointe est qu’elle permettrait de lever une dette commune qui ne serait pas imputée aux États-membres, du moins pour la partie distribuée sous forme de subventions. Tout le reste est affaire de compromis sur la taille des instruments et sur leurs modalités d’utilisation.

Avant d’être une politique, la «relance»
est un outil de communication.

Combien pour la relance? – Avant d’être une politique, la «relance» est un outil de communication. La relance est souvent présentée comme un remède-miracle, quitte à laisser de côté les aspects opérationnels (mise en oeuvre, efficacité, conditions). Dans cette phase, le plus gros chiffre possible est désirable, si possible exprimé en trillions. On maximise ainsi l’effet de confiance. En période de crise, ce n’est pas forcément un point à négliger. En ajoutant au budget européen tous les dispositifs associés, le chiffre est de 2’364Md€, qui se répartissent en trois blocs (graphe de gauche):

  • le budget multi-annuel (MFF) de l’UE pour 1074 milliards d'euros;
  • différents dispositifs pouvant soutenir ou encourager des investissements de relance pour 750 milliards d'euros, certains étant préexistants, d’autres nouveaux, dont le principal est la Recovery & Resilience Facility (RFF pour 673 milliards d'euros;
  • différents dispositifs servant de filet de sécurité pour 540 milliards d'euros: garanties de prêts par l’EIB, lignes de crédit pandémique venant de l’ESM, financement des dépenses de chômage partiel par la Commission (programme SURE).

Dans la réalité, cela n’a pas grand sens d’additionner ces sommes. Les divers outils ne répondent pas aux mêmes finalités, certains ne seront peut-être jamais mobilisés. Ainsi, à ce jour, aucun pays n’est très chaud pour demander une ligne de crédit spécial pandémie à l’ESM, dont le coût serait peu différent du financement sur les marchés.

Concernant la relance budgétaire proprement dite (ce que la Commission européenne désigne sous le vocable «Next Generation EU-NGEU»), la somme de 750Md€ ne correspond pas, il va sans dire, à une enveloppe de dépenses immédiates. Il y a là-dedans une partie destinée à être distribuée sous forme de prêts, une autre sous forme de subventions.

La proposition initiale de la Commission était d’allouer 500Md€ à la partie subventions, soit deux-tiers du total. Tous les grands pays, Allemagne en tête, et la plupart des autres étaient favorables à ce plan. L’opposition était représentée par les Pays-Bas et l’Autriche, et dans une moindre mesure par la Suède, le Danemark et la Finlande, pays qui s’auto-désignent comme «frugaux»!

Au fil des négociations, le montant total du «plan de relance» a été maintenu à 750 milliards d'euros mais la part des subventions a été réduite. Dans l’accord final, elle s’élèverait à 390 milliards d'euros, en baisse de 22% par rapport à l’objectif initial. Il a donc fallu rogner sur de nombreux dispositifs adjacents au RFF qui étaient destinés à financer l’investissement, la recherche et l’innovation. Quant à la répartition par pays, elle reste à avaliser. La proposition initiale de la Commission était surtout favorable à la Pologne, l’Italie, et l’Espagne (graphe de droite).

Quelle gouvernance? – Il est parfaitement légitime que les fonds octroyés aux pays fassent l’objet d’un contrôle dans leur utilisation. D’ordinaire, c’est la Commission qui s’en charge, mais dans le cas présent, les pays soit-disant frugaux réclamaient que les décisions soient prises à l’unanimité du Conseil. Autrement dit, ils voulaient un droit de véto au cas où les fonds n’auraient pas été utilisés en ligne avec les objectifs communs (digitalisation, verdissement) et en l’absence de réformes structurelles. Cela ne pouvait que raviver le souvenir de la «troïka» (FMI, CE, BCE) dans les plans d’aide mis en place entre 2010 et 2015, avec cette différence qu’une troïka, comme son nom l’indique, permet une pluralité de vues. Cette proposition, il va sans dire, était inacceptable. Elle servait juste à accroître le levier des pays dits frugaux dans la négociation.

Il est fréquent de réduire la négociation européenne
à une opposition entre Nord et Sud.

Là encore, au fil des discussions, les chefs d’État et de gouvernement se sont efforcé d’aboutir à un compromis. D’une part, le rabais de contribution des pays dits frugaux au budget de l’UE a été augmenté. D’autre part, l’approbation des plans de relance sera décidée selon un vote à la majorité qualifiée, et lors du versement des subventions chaque pays pourra activer un «emergency brake» s’il juge que les fonds sont mal utilisés. En pratique, cela consisterait à alerter le Conseil, qui serait alors tenu d’étudier le problème «de manière exhaustive» dans un délai de trois mois.

Comme si cela n’était pas assez compliqué, un autre sujet de gouvernance est entré en ligne de compte: c’est celui du respect de l’état de droit. Ce point devrait aller de soi dans les démocraties européennes mais le problème est souvent évoqué au sujet de la Pologne ou de la Hongrie. Il est fréquent de réduire la négociation européenne à une opposition entre Nord et Sud (vertueux vs laxistes) mais, dans la réalité, l’essentiel des transferts européens se fait de l’Ouest vers l’Est. Ce point n’est donc pas trivial. A ce stade, les autres pays, tellement désireux d’obtenir un accord, n’ont pas trop insisté sur le problème, mais c’est un sujet qui pourrait certainement recevoir plus d’attention lors du débat au Parlement européen.

Quel calendrier de mise en oeuvre? – Le plan de relance de l’UE est conçu comme l’outil d’accompagnement de la reprise, non pas comme une réponse immédiate au choc que viennent de subir les économies. Pour cela, ce sont les actions nationales, en particulier les mesures de chômage partiel, qui ont été mobilisées. L’horizon, ce ne sont pas les cinq prochains mois mais les cinq prochaines années. En supposant que l’accord budget/relance soit ratifié par le vote des divers parlements, la mise à disposition des subventions et des prêts est prévue pour s’étaler de 2021 à 2023. Pour le RFF, 70% des subventions devraient être engagés sur 2021 et 2022, et 30% en 2023. Les paiements associés devraient s’étaler sur une durée plus longue, allant jusqu’à fin 2026, avec une montée en puissance surtout visible de 2022 à 2024.

Quelle utilisation? – Chaque État est supposé établir un plan national de relance détaillant les mesures à financer pour une période de quatre ans. Il devra être soumis pour examen de la Commission entre octobre 2020 et avril 2021. Le règlement créant le RFF précise qu’il doit s’agir de «réformes et investissements visant à redynamiser le potentiel de croissance». De surcroît, l’accord des dirigeants européens stipule que 30% des dépenses engagées dans le cadre budgétaire multi-annuel (MFF) ou dans le cadre de la relance (NGEU) doivent contribuer aux objectifs climatiques de l’UE (neutralité carbone en 2050). Ce sont là des lignes de conduite assez vagues. Quoi qu’il en soit, les programmes d’investissement seront du ressort de chaque État (sous réserve du contrôle des autres pays). Rien n’oblige les Etats à se coordonner. C’est un point de critique alors qu’on sait que de nombreux besoins d’infrastructures, par exemple dans le domaine des transports, implique des décisions dépassant le seul cadre national.

Quand et comment rembourser? – Qui dit capacité d’emprunt suppose aussi capacité de remboursement. La dette nette émise pour financer le plan de relance doit l’être avant la fin 2026. Le remboursement est supposé débuter en 2028, et être achevé en 2058. Avec un horizon si éloigné, on comprend que les dirigeants européens soient restés assez flous sur les modalités. Il est sous-entendu que d’ici là les pays de l’UE auront pu lever de nouvelles ressources (voir annexe), mais aucune des pistes envisagées de va de soi. Une taxe carbone, quelle que soit sa forme, s’inscrirait dans l’objectif de transition écologique mais on sait que le consentement de la population à ce type d’impôt ne va pas de soi (cf. l’exemple français des «gilets jaunes»). Une taxe aux frontières aurait l’avantage de mettre à contribution des pays moins vertueux au plan environnemental, mais ce serait prendre le risque d’accroître les frictions dans les échanges internationaux, sans compter d’éventuelles rétorsions contre l’UE. Il en irait de même dans le cas d’une taxe numérique, que les Européens souhaiteraient imposer aux géants technologiques étrangers/américains.

 

Le financement du plan de relance
En général, l’Union Européenne ne finance pas ses dépenses en s’endettant sur les marchés, car son budget est censé être équilibré. Chaque année, elle couvre ses dépenses par trois sources de revenu. Primo, des ressources propres constituées principalement des droits de douane. Secundo, une petite part des recettes de TVA. Enfin, une contribution directe des États calculée en fonction de leurs PIB respectifs ; son montant est variable pour ajuster les revenus aux dépenses. Dans tous les cas, l’UE ne peut pas appeler des revenus que tant que ses ressources totales restent inférieures au plafond des ressources propres qui était fixé précédemment à 1,20% du PIB européen.
Légalement, rien n’interdit à l’UE d’emprunter sur les marchés, mais il faut que deux conditions soient remplies, d’une part que cette dette serve à financer des dépenses bien identifiées, et d’autre part que l’UE ait la capacité de revenus suffisante pour rembourser la dette(a). Pour financer le plan de relance, la Commission entend ainsi utiliser l’article 122 du Traité sur le fonctionnement de l’UE qui stipule: «Lorsqu’un État membre connaît des difficultés ou une menace sérieuse de graves difficultés, en raison de catastrophes naturelles ou d’événements exceptionnels échappant à son contrôle, le Conseil, sur proposition de la Commission, peut accorder, sous certaines conditions, une assistance financière de l’Union à l’État membre concerné. Le président du Conseil informe le Parlement européen de la décision prise.» Nul ne niera le caractère exceptionnel de la situation présente.
Quant à la capacité de revenus, la Commission propose d’augmenter, pour cette unique utilisation, le plafond des ressources propres de 0,6 points de PIB. Ce chiffre comprend une certaine marge de sureté car si l’objectif est de rembourser la dette entre 2028 et 2058 avec un plafond annuel de 7,5% du principal total, cela donnerait un remboursement de 56 milliards d'euros par an, soit 0,4 pt du PIB actuel. En pratique, le coût annuel sera sans moindre. Si les remboursements sont étalés uniformément sur les 30 ans alors en tenant compte de la croissance, il se situerait plutôt à 0,1 point par an.
Quand la Commission commencera le remboursement des emprunts (2028 selon l’hypothèse en cours), elle pourra soit augmenter la contribution directe des États, soit trouver de nouvelles ressources propres dédiées. Parmi les pistes évoquées, il y a celle d’une extension du marché du carbone aux secteurs maritimes et aérien (~10 milliards d'euros par an), une taxe carbone aux frontières (entre 5 et 14 milliards d'euros par an), une taxe sur les sociétés qui profitent le plus du marché unique (~10 milliards d'euros par an), une taxe sur les entreprises digitales (1,3 milliard d'euros par an). Ensemble, ces montants suffiraient à rembourser la dette du plan de relance. Si les États refusent de lui octroyer de nouvelles ressources, elle sera forcée d’augmenter les contributions directes. Le coût net par pays est très difficile à calculer. En l’état des choses, l’ accord sur le plan de relance maintient le système de rabais (ou lump-sum corrections) qu’on s’accorde à trouver d’une grande complexité(b). Après le départ du Royaume-Uni de l’UE, le principal pays bénéficiaire de ce système est les Pays-Bas (pour l’équivalent de 0,13% de son PIB, chiffre environ doublé post-accord du 21 juillet), devant la Suède, l’Allemagne, l’Autriche et le Danemark. Hormis l’Allemagne, on retrouve les quatre pays formant le groupe des «pays frugaux», les plus réservés vis-à-vis du plan de relance. C’est sûrement une pure coïncidence.
(a) Voir Commission européenne (2020), Q&A: Next Generation EU - Legal Construction, 9 juin
(b) Voir Darcas (2019), Who pays for the EU budget rebates and why?, Bruegel blogpost, 9 décembre

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